世纪年代国民政府西北开发模式考论

时间:2019-03-24  栏目:历史故事  点击:200 次

世纪年代国民政府西北开发模式考论

20世纪的三四十年代,在中国大地上曾涌动过一股西部开发热浪。此热浪由战前开发西北始,到战时西南建设终,历时十数年。尽管因战争、政治等原因,使国民政府这一时期对中国西部开发的成效大打折扣,但这次开发不仅对中国准备抗战和持久抗战起了关键的经济保障作用,而且是中国建设现代国家的工业化进程中,极具影响和深远意义的一环。正因为如此,国民政府这一时期的西部开发现正引起诸多学者的关注,并已有不少文章见诸刊物,但成果较多偏重于开发过程中某一方面的介绍,从战略层面对这场开发作整体宏观把握的文章很少,而笔者认为,这恰恰是这一时期国民政府西部开发与历史上诸多王朝政权对西部开发的最大不同,也是当今这一课题研究的最具价值之处。固本文拟从对20世纪30年代初国民政府实施其西部开发战略起始阶段的西北开发入手,通过对这一时期政府经济开发模式形成背景、内容和实施步骤的探讨,来对国民政府国家建设的理念、工业化发展战略、政策和途径作一深入透视,并期通过透视,能从理论和实践结合的层面上给当今国内正在大力推进的西部开发事业以有益的启迪和借鉴。

一、国民政府开发西北之背景和酝酿

本文以国民政府对西北的开发为研究对象,有一个地域概念是需要首先略作交代的,这就是何谓“西北”?从地理区域来讲,中国的西北部是包括了山陕高原(山西及陕西北部)、陇南高原(甘肃青海大部)、蒙新高原(内外蒙古和新疆)等中国西部偏北的所有地区在内的。但国民政府倡言西北开发时的西北,乃具体是指绥远、陕西、甘肃、宁夏、青海和新疆六省。[1]这是怎样的一块地区呢?从历史上讲,这里是中华民族的发祥地。在古代中国,有13个著名王朝曾在此建都,其中周、秦、汉、唐四朝的文治武功,乃华夏文明的标志和源泉;从地理上看,这一地区约占全国总面积30%以上,不仅幅员辽阔,且位居亚洲中心,自古就是我国内地联络中亚、南亚、阿拉伯地区、非洲以至欧洲的陆路通道。不仅如此,这一地区还以资源、物产丰富著称,历史上也曾是中国经济最为发达的地区,太史公有曰:“关中之地,于天下三分之一,然量其富拾居其六。”足见西北往昔之丰饶与富庶。然而,由于种种原因,自唐“安史之乱”后,中国的政治、经济、文化重心渐次东移南下,西北则因环境恶化和频发自然灾害的影响,经济日益衰落,交通也开始梗塞,在多年变迁后,许多地方变成了干旱多沙、水源稀缺、风蚀强烈的不宜开垦之区。时至近代,随着国门被迫打开,现代工业在国内东南沿海地区已有一大的发展,但“春风难度玉门关”,中国的西北地区经济仍一如既往地因循着古老的农牧兼营的传统方式,新兴工业屈指可数,成规模的现代开发更无从谈起,这就是国民政府开发启动前的西北。在作出以上说明后,人们也许会问,为什么在20世纪30年代初,国民政府会在建立政权不久,就对这一区域投以特别关注,并很快就在全国掀起一股声势浩大西北开发热潮呢?这就需要对这一时期国民政府开发西北之背景和动因略作分析了。

国民政府关注西北,应该说首先是因为当时西北严重的灾情。如前已述,由于西北地区经济的日趋衰落和生态环境的日益恶化,灾害也愈来愈频繁,明、清时每5年一次,到了近代已发展到十年九旱,而始于1928年的西北灾荒,则在我国灾害史上也是空前的。李文海教授在他所编《中国近代十大灾荒》一书中,对灾情作了这样的叙述:“1928年由西北开始的全国性灾荒,均是旱、水、雹、风、虫、疫并发的巨灾,至少席卷了25个省份,尤其以起于西北的旱荒最为严重。旱荒以陕西为中心,遍及甘肃、山西、绥远、河北、察哈尔、热河、河南8省,并波及山东、苏北、皖北、湖北、湖南、四川、广西的一部或大部,形成了一个面积广袤的旱荒区,旱情在时间上更是旷日持久,从1928年一直延续到1930年。”[2]其结果,据不完全统计,造成的灾民有近5000万,死亡人数突破1000万。其中,陕西1930年比1928年人口减少了100多万;而宁夏和甘肃固原地区仅仅1929年灾民约457万人,死亡200万人。[3]加上民国以来,由于中央权威的低落,军阀间为争夺地盘而引发的大小战争连绵不绝,中国西部地区因远离政治中心而俨然成了地方军阀割据的风水宝地,匪患也因之猖獗,天灾加人祸,很多地区出现了灾民遍野、饿殍载途、不复人间的地狱景象。对此,政府倘再无救治之道,不仅西北民众将陷入生存绝境,社会也将因此出现大的动乱。于是,如何赈济灾民,以及如何从根本上救治灾荒,成了国民政府必须面对的现实。(www.nxxnyqc.cn)国民政府关注西北的另一重要动因是“救国”。20世纪20年代末,日本侵华意图也已十分明显,尤其是九一八事变后,在东三省沦落,华北腹地阽危,沿海门户洞开情形下,为最终抵御日本而打造稳固后方基地的计划摆上了国民政府的议事日程。但当时中国的西南数省尚在地方军阀势力控制之下,中央政府影响和渗透力明显不足,于是只有放眼西北,此诚如当时国府大员所言:“以今日之国势而论,东北已藩篱尽撤,东南则警号频传,一有非常,动侵堂奥,故持长期奋斗之说者,力主西北之建设,以保持民族之生命线。[4]舆论界也普遍认为“东北业已版图变色,西北又已岌岌可危,为免使西北为东北之续,故急宜从事开发,巩固西防,即为收回东北各地计,西北之开发亦为当务之急”。[5]于是,这时国民政府对中国西部地区的开发,就已不仅是一个救灾问题,而成了备战、救国的紧迫需要。

上述赈灾、救国两项,虽说是国民政府开发西北之直接动因,但皆因遭遇外来因素和突发性事变而被迫采取的应对之策,是一种消极意义上的被动之举。然而20世纪30年代国民政府之西北开发,却并非完全是政府出自被迫而采取的暂时行为和权宜之计,相反,其起始的动因,乃是相当积极、主动的。这一动因是什么呢?也可用两个字来概括,那就是“建国”。此说之根据,要追溯到孙中山。被国民党尊为“国父”的孙中山对西北的重视可说由来已久,在他早年为求国家富强而给李鸿章的上书中,他就表示要游历内地、新疆等处,“察看情形,何处宜耕,何处宜牧,何处宜蚕,详明利益,尽仿西法,招民开垦,集商举办,此于国计民生则大有裨益”。[6]这是孙中山从国计民生大方略上对开发西北重要性的最早阐述。民国成立后,尽管政权落入军阀手中,孙中山并没有因此放弃他的建国追求,在坚持革命活动的同时,仍把他对国家今后发展的思考整理成文,撰写了《建国大纲》和《实业计划》,内中从建国方略的角度,对建设西北的意义,以及如何建设西北,作了气势宏大的规划和设计,并拟出了初步的方案。关于孙中山在上述主要著述中所论及的思想和内容,现已有很多文章给予了较为详尽的介绍,在此不作赘述。既然孙中山已对西北开发于建国之关系,作了多次强调,国民党建立政权后,一旦转入建设,以《实业计划》为蓝本,实施西北开发,就有其依据和必然性。[7]但国民政府这一时期瞩目西北却不仅仅是遵从孙中山的教导,更大程度上可说是政府自身这一时期在对国家发展前景和途径进行反复思考后作出的重大抉择。20世纪30年代初,国民党政权始稳,建国问题提上议事日程。尽管孙中山已在《建国大纲》中为国民政府勾画了一幅蓝图,但如何将之付诸实施,这对政府当局来说,显然是个新课题。于是在政府导引下,国内一些颇负时誉的报刊开始刊登有关“建国”问题的文章,以“研究中国当前问题”而著名的刊物《独立评论》也开辟了“现代化问题”讨论专栏。讨论是热烈的,争辩也是针锋相对的,在“建什么国”问题上,尽管政治上存在着“民主”、“独裁”的分歧,但“建设现代国家”则是各派一致的目标。[8]于是话题开始集中到“经济建国”上,20世纪20年代就开始的“以工立国”还是“以农立国”争论,这一时期发展为“重工”和“重农”两派的分野,但论争结果,“重工派”明显占了上风,中国建设将走工业化的道路成了确定不移之目标。[9]然而,中国的工业化又将通过怎样的途径去实现呢?经济发展模式的问题凸现了出来,“统制经济”(Controlled Economy)这一当时正风靡世界的理论,在中国也一下成了时髦话题。什么是“统制经济”呢?“统制经济”,即为一种主要由政府管理、干涉、控制之经济制度和形态。这一经济形态在第一次世界大战时曾被一些参战国所采用。大战告终后,各国恢复自由竞争,但经济却未得到有效回升,20世纪20年代末世界经济发生大恐慌,行自由经济的资本国家几有崩溃之势,而一些主要由中央政府对经济实行控制的国家,如正在崛起的德国、行军国主义的日本,以及当时的社会主义国家苏联等,其经济却反呈向上之势,这对国民政府无疑是个重要启示。尽管当时国内很多人对“统制经济”究竟是什么,认识并不明确,叫法也有几种,除称“统制经济”外,也有称“指导经济”(Guided Economy)或“计划经济”(Planned Economy)的,但有一点是共同的,那就是认为今后中国经济发展要走“由政府来统一计划、指导和管理”的路。在这一点上,时为蒋介石所器重,后被委以重任的清华大学代理校长、地质学家翁文灏的观点是颇有代表性的,他的见解是“无计划的(和纯粹资本主义的)英、美方式对一个‘后起’国家实现工业化已不再可能了,这点已被十九世纪后期德国和二十世纪苏联的经验所证明。在不同国家中,目标可能是不同的,但对于满足需要和理想来说,一个综合的,经过很好协调的计划是不可少的”。[10]翁的这一观点,既为一些对知识界人士所追捧,被认为“不特为原则上所应赞成,而亦事实上所必须”,[11]也由于与当局集权愿望和保守本能相一致,又能适应当时国家对迅速发展经济和加强国防现代化的需要,故也为当局所欣然接受,而已在酝酿中的西北开发,也为政府试行这一模式提供了机会。于是,一个将国防需要和经济开发相结合,立足于在“一个非常短的时期内”,以“西北开发”为龙头,致力于“创建工业和原材料基地来成功抵御日本的入侵,并最终为中国工业发展前景奠定基础”的大政方略酝酿成熟了。[12]这是国民政府为实现其建国目标而采取的重大步骤。对于西北开发所具有的这一现代意义,国民党诸要都深得其要,邵元冲为开发所题的字是“民族建设之基础”,孙科的题字“开发先河,钩沉致远”,王世杰的题字“谋国远图”,国府主席林森的题字则为“高瞻昆原”。[13]可见政府对开发之举的重视和厚望。由于当局的力倡,加上新闻和社会舆论界的强力推动,20世纪的30年代,在中国大地上,一股强劲的开发西北浪潮形成了。

二、国民政府西北开发之模式考察

20世纪的30年代由国民政府大张旗鼓发动的这场西北开发,既然从一开始起其目标就不是简单地定位在赈灾和救国上,而是一场与政府通过对国民经济进行有计划、有步骤地大规模改造计划结合在一起,旨在实现国家工业化战略的现代开发,那这场开发也就必然有别于历史上以拓荒为主的传统型农业开发,而更多地呈现现代工业开发的模式特征。以下我们就结合开发过程的进行,就其模式特征的主要方面作出考察和分析。

第一,就体制特征来看,这场开发完全是在政府直接指导下进行的,采用的是混合经济体制下国家主导型开发的全新模式。国民政府西北开发战略之正式启动,是在1932年10月的国民党四届二中全会,是会通过的“以洛阳为行都,以长安为西京”的决议,拉开了国民政府西北开发运动的序幕。是年12月,国民党四届三中全会上,邵力子等15位中央执行委员向大会提出的《开发西北案》获一致通过,行政院并根据大会决议颁布了《开发西北之计划大纲》。[14]会后,行政院进一步就西北开发的执行发布了《训令》,明确三点:(1)西北之范围,以陕、甘、绥、宁、青、新各行省全境;(2)开发之手段,在不妨碍地方政府之施行情况下,以中央之政治及经济力量以经营之;(3)开发之组织,于国民政府行政院直辖之下设西北拓殖(建设)委员会,负一切事务进行之责。[15]此训令的颁布,明白无误地向政府各级机构和公众昭示了国民党中央将在西北大开发中,贯彻以“国家资本”为主干,统一指导开发之进行的决心,这是国民政府工业化实施战略中,迈出的尝试性的第一步。为什么这么说呢?我们知道自英国工业革命后,世界上很多国家都把工业化作为国家发展的目标,但发展的途径却多种多样,就大类型来讲,可分三种:(1)纯粹的私人企业型,其特点是工业起步所需的资本来源、发展过程中的资金筹措、工业的管理、工厂的营运均由私人举办,采取这一模式的前提必然是私人手上有着大量可用于工业投资的资金积累,社会也能提供工业成长的各种有利环境,英国是世界上第一个工业化国家,也可说是以这一模式取得成功的唯一国家;(2)国家企业型,也称计划经济型(当时国民政府称之为“极端计划型”),在这一经济体制下,政府以强制性手段将私人经济收归国有,并由国家统一管理和经营,其显见的长处是生产计划性强,且能在短时间内最大限度地动员和集中起全社会的人力、物力资源,来应对各种内外因素所造成的突发性经济危机和社会紊乱,而其弊端则在于工业经济一旦全部被纳入国家调控后,政府对经济的干涉必然过多,经济活动本身将因此失却动力和活力。在当时这一弊端尚未充分显现,故国民政府确有心向往之的一面,但也认为这一体制有“破坏性”,尤其在政权尚不稳固的情况下,想效法也难;(3)混合型经济体制,其主要特点是私人企业及政府部门共同参与经济发展,因而也称公私并存型,世界上大多数国家工业化所采行的都是这一形态,中国也不例外。但在同一经济形态中,因各自国情有异,政府对经济的参与和干涉程度是有很大不同的。民国北京政府时期,由于中央权威低下,国家资本受到削弱,政府既无能力投资创办新兴和重点产业,对本国工业发展也一直未有统筹之方针,从而失却了对国民经济的引导作用,这无疑是导致中国工业发展缓慢,一度勃兴后立即出现急剧滑坡的重要原因。有鉴于此,国民政府在酝酿建国时,乃主动肩负起了政府在国家经济活动中的作用,以开发为契机,一改以往农业开发中常见的“渐进型”传统方式,而断然采用了现在所谓的“后工业化国家”经济发展中常见的“突进型”赶超方式,由国家大规模投入,在混合型经济形态下加大政府对国家经济的驾驭、调控和扶持力度,实施经济的“跨越式”发展,这一首先在西北开发中试行的国家导向型的大推进战略,不管就当时来看,还是从现代来说,都不能不认为是一种从中国国情出发,有效推进和加快中国国家工业化步伐的大胆尝试和模式创新。这一尝试和创新,即便结局并不成功,其探索价值也有值得肯定的一面。

第二,这场开发是国民政府在周密调查、设计和规划基础上,有目的、有步骤加以实施和推进的,采用的是一个高度计划型的模式。计划是现代工业的主要特征,也是20世纪30年代国民政府西北开发的最大特点。这一特点,首先体现在为开发而进行的前期调查上。由于西北地区长期以来所处的落后、闭塞状况,国人对西北情形甚多隔膜,尽管那一时期国内报刊多了些有关西北的报道,但多为灾情介绍,不足为凭。为使西北开发建立在科学基础上,国民政府在开发酝酿之际,就令当时正在筹备中的全国经济委员会,负责召集一些实业界人物、专门领域的科技人员,以及国联专家,组织了一个有60人参加的“西北实业考察团”,从1932年初起,率先分赴陕西、甘肃、青海、宁夏、绥远各省,利用6个月的时间,着重对西北之现状进行了广泛摸底调查。半年后,该考察团向行政院呈递了50余万言的考察报告,此报告乃是年底《西北开发案》通过,以及行政院《开发西北之计划大纲》拟就和颁行的前提。[16]为西北开发计划的正式实施,承担前期调查和设计的另一重要部门是当时直属军委会参谋本部的国防设计委员会。该会成立于1932年11月,与开发的正式启动几乎同时,会长由蒋介石亲任,以翁文灏为秘书长。[17]此机构成立时对外并不公开,但却负有“指导国家建设”的重任,政府此一时期所颁行的重要经济政策,可说都与这个委员会的工作有关,西北开发也如此。关于西北调查,委员会报告中是这样记载的:“年来国人渐知开发西北之重要,而开发西北之声浪也益高,惟西北交通梗塞,与内地形势隔阂,故国人对于西北实际状况不甚明晰,即间有片段之报告,也属一枝一节,语焉不详,本会爰拟订西北调查计划,先后派员前往陕甘青宁诸省从事调查,以一年为期,计分5组:(甲)水利测量;(乙)地质矿产;(丙)垦牧及民族;(丁)农作物及移垦;(戊)人文地理。此项工作结束以后,西北各省实际状况当可得一明确之概念,而于开发西北之大业亦能为切实之计划。”[18]由于该委员会集中了当时国内各领域的一批最出色的学者和专家,他们的调查是卓有成效的。从1932年底到1934年初,也即该机构成立不到一年半时间中,他们不仅圆满完成了上述西北调查任务,还同时承担了国情、国势研究,国防、外交设计,以及全国交通、矿藏,工业基础状况,乃至人口、土地、食粮、货币等全国性调查分析任务,写出各类报告达156篇。[19]正是在这依靠专家所进行的全面调查基础上,政府各经济领导部门,如全国建设委员会、经济委员会、实业部、交通部等,以及西北各地方政府,都根据自己的工作性质和职责范围以及地区特点,向中央呈递了详尽的开发计划和方案,加上民间团体、机构,乃至个人草拟的“建言”,粗略估算一下就有近百份之多。[20]计划出台后,国民政府对西北的开发进入实质性推进阶段。由于开发资金有限,在百废待举的情况下,对开发事项中“何者为重,何者为轻,何者应该马上就着手,何者可以从缓”,政府开发指导部门作了较为慎重的通盘筹划,确定了“分期开发、分区开发、分事开发”的原则,初步确定以十年为期,将西北建设分为准备、推进、完成三个阶段,并具体拟出了各阶段期应举办之主要事项。[21]如在开发步骤上,坚持基础设施建设先行,把交通、水利、矿产列为准备期的开发重点;在地区选择上,确定了陕、甘、青三省建设先行,并把甘肃、青海两省的省会兰州、西宁,与西安、洛阳一起列为西北四大中心城市,拟以这些城市为为基点,互为依托,逐次向四周辐射等。[22]所有这些,尽管就计划而言,仍有很多缺陷和考虑不周之处,但我们倘站在客观立场上,不以“成败论英雄”的话,可以这样认为,国民政府在20世纪30年代发动和推进西北开发时,还是颇具现代眼光的,它所贯彻之“调查、计划、建设”三步走战略也是基本符合建设规律的。事实上,在所设定的最初三年准备期中,一切开发所需最初阶段的工作,都已按计划开始有条不紊地展开,特别在交通、水利方面,到1934年时,已取得了相当可观的成绩。但时不我予,从1934年中期起,日本对华侵略步伐加快,突发战争的可能性增加了。为备战起见,国民政府对原西北开发的计划作出调整,不仅工业向重工业和军事工业倾斜,其他一些有待全面展开的计划中项目,也大多被先后纳入了战时经济发展的取向中。[23]这一变动和调整,在当时来说是有其必要性的,然不可否认的是,于西北建设而言,这一调整意味着的是开发战线的收缩和建设中权宜成分的增加。受此影响,原先旨在长远的计划,不得不在贯彻中大打折扣。很多人因之诟责国民政府“计划之多变”,以及“实行虎头蛇尾”,此言并非无道理,但笔者认为批评政府之“计划多变”,还不如批评政府在最初拟定西北建设计划时对战争的突发性认识不足。因为计划本来就是有时间性的,倘若天不假时,再好的计划也难免中途夭折。此外,由于这一时期中央对西南的控制加强,从建立更为安全、稳固的抗日后方起见,中央又在西北开发的同时,开始了在中国西南地区建成另一工业中心的筹划。这一建设重心的转移,对推进期的西北建设所带来的不利也是显见的。更不幸的是1937年日侵华战争的爆发,抗战开始后,西南地区成为政府领导全国抗战之重心,西北建设虽未完全终止,但原先大开发计划多半成了画饼,此也是不得已的事。

第三,开发理念具有高度前瞻性,这是一场从一开始起就着眼于综合治理的全面型开发模式。何以有这样的评价?让我们仍以政府开发计划为例。鉴于中国西北地区自然条件差、教育落后,无现代产业基础等种种不利于开发的条件,国民政府在启动西北开发始,就立足于长远和全局,十分重视经济开发与西部地区资源、环境、文化、教育和社会改造的齐头并进和协调发展。西北开发是以对西北广袤土地资源的利用为基础的,要使开发具有可持续性,就须在开发中将“治表”和“治本”相结合。对此,国民政府在倡导西北开发前就有一定的认识。早在开发启动前,对开发西北倡导甚力的戴季陶,在视察西北后感慨道“此次行经汴洛各处,目击灾侵遗迹,赤地千里。斥卤黄沙,令人不寒而栗!倘不及早设图,恐沿河各地数载后且成瀚海。然仅制河身,实际上不过为救济目前之道,正本清源,必当于水源各处造林,使水量得以调匀,河身不再淤塞,始可永殿安康。杜绝灾害,而河源及入河诸水之源,多在西北,若能于此各水源努力培林,则北方水祸从此可以永定……又造林尚易,养护保存须长久之忍耐与毅力,是尤望人民能尽力提倡保林之道,庶几培植之功,不至虚费”。[24]由于有此认识,在国民政府在拟制西北开发计划时,对环境治理、生态保护,以及土地资源的合理利用都予以了相当关注,采取了统筹开发、规划先行,综合考虑,循序渐进的方式。以西北水利建设为例,改善自然环境,振兴西北农业,水利兴修是关键。为此,在西北开发中,水利被列为跟交通并列的主项,中央除派出得力专家亲自主持外,不惜以巨资投入,5年中拨出专款高达2亿余元,成为开发中仅次于交通的又一大投资方向。[25]当然,这笔款项不仅用于新渠道的修筑,还包括旧有河渠的疏浚和扩建,配套设施的设置,渠务管理和渠道保护,以及沿渠植树,绿化环境等。除从兴修水利着手外,针对西北地区风沙面积大、植被稀少的特点,国民政府对改善西北生态和环境治理中重要一环的造林和治沙也予以了重视。早在西北开发尚未启动时,国民政府就设立了黄河造林局,拟制了《西北森林建设初步计划》。[26]西北开发启动后,中央又正式颁布了《林业发展计划大纲》,在实业部下专设西北林务局,以统一指导和监督西北各省林务之进行,经费也主要靠中央拨款,由地方各省提供一些必要资助。[27]林务局的主要职责,一是护林,制定和颁行有关森林法规,设立森林警察,专事森林保护;二是造林,为推动西北林业发展,政府出台了一系列奖励造林的政策,如对民有林业补助,饬令民有荒田遵限造林、奖励百姓承领官荒造林等。[28]除此而外,政府还直接投资造林,创办林业试验场,苗木培植场,开设中央模范林、国家森林公园等。为督促和指导林务之进行,政府还先后出台了《督促各省计划造林计划办法》和《全国林业考核计划办法》,派员定期检查,组织考核,这些措施究竟在多大程度上发挥了作用,尚有待考察,但这一时期的西北林业从无人问津状态,步入有法可循、有绩可考的轨道,也是显著进步之一。同样,政府这一注重环保和生态平衡的大思路,也被贯彻在农业开发中。政府在拟订农业开发计划时就明确提出“不能只单纯只重视西北农业中的一项事业的建设,要根据当地的土壤、气候、地形、水源、降雨量以及无霜期长短等农业发展的基本条件,科学地、合理地安排好农林牧业生产,宜农则农,宜牧则牧,宜林则林,使农林牧各业互相结合”。[29]由于指导思想明确,在这一时期的农业开发中,以往农业开发中以“开荒种地”为主的“拓荒型”模式被基本摒弃,故也因此避免了重蹈以往传统开发中常见的旱情一来,农田变荒漠的覆辙。其他在屯垦、治沙等方面,也有很多很好的做法,因为篇幅原因,不能一一而述,仅国民政府在西北开发中坚持的这种“农林牧协调发展”的合理思想,就是政府开发观念科学性、前瞻性得以体现的重要方面。除生态和保护和环境治理外,国民政府在开发中对教育、卫生等事业的关注也是值得一提的方面。由于西北地区人口稀少、民族复杂、语言、文字、风俗、习惯、文化、宗教彼此相异,加上长期以来的闭塞和贫困、教育在这一地区的很多地方,尤其在游牧民族中,几乎处在蛮荒状态,这给近代科学知识的传播造成了极大的障碍,以至开发开始后,当地建设人才的奇缺被政府视为“比资金更要难解决的棘手问题”。为改变这一状况,国民政府在西北开发中,对教育、卫生等事业也投入了不少精力,首先是对西北教育现状的调查,而后有《西北六省教育计划》的拟订,1935年再次通过《促进西北教育案》,计划从国民教育、专门教育、民族教育、高等教育四个方面入手,全面推进西北教育。如在国民教育中首先抓“中、小学所需之师资”的培养,采取了试办师范区的具体步骤。又如突出特色教育,如技术培训、职业培训和边政人员培训等。对民族教育,则提出要尽可能“在尊重他们生活风俗的前提下,介绍现代之实际科学知识”,[30]一方面加强对民族师资的培养,选送民族中优秀人才赴内地学习;另一方面,在一些游牧民族聚居区开始试办流动小学。在高等教育上,也有创办西北边政学院、民族师范和在兰州筹建西北大学的拟议,并要求在新办大学中,要增加农林、水利、工程、矿冶、畜牧、兽医、制革、纺织等系,广收西北当地青年,以宏造就。尽管拟议中的计划,有一些并未落实,但西北现代教育事业得以肇创,乃是事实。此外,国民政府在头绪纷繁的开发中,竟还对西北地区的卫生改善作出了若干努力,如开发前对西北地区六省的公共卫生、医疗设施、兽医状况,以及历史上疫情爆发情况的普遍调查,以及相应改善建议,开发中各省防疫机构的设立,和对当地卫生人员的培训等。[31]总之,仅从上述所简单提及的几个方面去看,尽管国民政府所拟计划与落实与否有相当距离,很多做了的工作,成效也并不明显,但笔者认为,对落后地区的开发是一个过程,而不是一个短期而能奏效的临时行为,不从基础建设做起,不按自然规律办事,好大喜功,急功近利,往往会招致灾难性的后果。西北地区的贫困落后是由于地理、历史、政治等多种原因造成的,因而它的开发也应该着眼于长远,需要多方面的努力和开拓。国民政府在西北开发中,能贯彻综合治理的方针,重视环境与生态,关注教育和卫生,尽管成果有限,但能虑及、见及于此,也是难能可贵的。

三、国民政府西北开发模式之检讨

上文中,我们已尝试对国民政府在西北开发中采行的模式作了考察,尽管还只是初步的,但我相信,人们对20世纪30年代由国民政府发动和领导的这场西北大开发会有新的认识和评价,尤其在开发理念上,即便拿今天的眼光来看,也有很多给人以重要启迪的地方。然而,也正如人们所知道的,这场开发尽管发动时轰轰烈烈,但收场时却冷冷清清,国家在战前财政特别紧缺的情况下为开发投入了大量资金,而其收效总体来说让人失望,很多在开发中按计划上马的项目,最后大多偃旗息鼓,不了了之,有些地方甚至还出现了一些与开发初衷相悖的结果,故笔者尽管肯定了这场开发在建设理念和模式创新上的诸多足道之处,但也不得不认为当时和现在很多人的看法,认为“政府这场通过开发促进建立西北中心的尝试不得不视为失败”的说法是有一定道理的。那么,为什么一场有理念、有计划、有准备,且由政府举全国之人、财、物力来大举推进的开发,最后结果竟至于此呢?原因乃多方面的,上文中已提及的日侵华战争的突然爆发、开发重心中途的转移等,只是开发始具雏形,多数项目就被迫中辍的显见原因,除却这些外,导致开发停滞的原因还有很多。本文因集中于模式问题的考察,故将更多地从政府政策制定和贯彻的层面上去评价其得失。就此检讨,笔者认为,国民政府西北开发成效不彰的原因,与其施政条件的不具备和建设经验的严重不足,是分不开的。为什么这么说呢?

从客观来看,国家要进行大规模建设,起码要有两个必备条件:(1)要有稳定的建设环境和条件;(2)要有雄厚的建设资金,而这两点在30年代初国民政府时期简直是奢望。20世纪30年代,不仅世界局势处战争阴影之下,国内时局也是纷乱未已,就西北六省而言,名义上已经归附中央,但实际上各地方实力派依然有很大的势力,如阎锡山对绥远的控制,西北诸马对青海、宁夏的控制,盛世才对新疆的控制等,国民政府的政令很大程度只对陕、甘两省有用,其他地方则经常对国民政府阳奉阴违,政令的不畅,造成中央政策与地方的严重脱节。再就资金而言,由于长期内战,国家已元气大伤,一旦转入建设,在国弱民贫情况下,资金的紧缺成了突出问题。加上大开发需要大投入,政府西北开发又是以建设国营工矿为重心的,资本均以百万计,乃至千万元以上,政府财政根本无法承担独立筹建的责任,而国内金融市场的严重滞后,也使政府筹集与此相适应的物质周转资金计划无法达成。开发前政府曾为解决资金问题拟定一利用外资的计划,建设中很多项目也都是以成功吸引外资为前提的,但由于这一时期外商在中国投资意愿甚差,美、英等国也拒伸援手,引进外资计划多半落空。在一些基本条件都不具备的情况下,国民政府迫于国难日亟,匆促启动开发,虽勉力为之,却力有不逮,遭遇曲折,势在难免。对这一教训,国民政府在嗣后检讨开发得失时是这样认识的:“中国工业化计划首先必须决定我们要建设一些什么工业,这原是最重要的前提,但单说我们要建设什么,分明是不够的,要建设什么,这是我们的希望,一切条件能不能容许我们建设,我们不能不考虑到实质环境。我们有多少资源,有多少人才,有多少资本,如其不足,当然我们可以从外国得到若干资助,我们不妨根据这些希望来订计划,但希望是悬空的希望,而不能说是实际可得的资助。我们不妨根据希望来定计划,但也不能不准备万一希望不能实现时之最后办法。”[32]

再从主观上来看,建设的经验的不足,显然也是造成开发事倍功半的原因。大家知道,西北开发启动于20世纪30年代初,距国民党建立政权不过几年,国家建设该如何进行,这对长期以来从事军事政治斗争的国民党来说,完全是没有经验的。尽管在“建国”酝酿时,国民党已认识到依靠专门人才的重要性,并开始在政府机构中大量延揽专家型人才。[33]但尝试“统制经济”,对专家来说也是第一回,对在“统制经济”下,如何把握好政府对经济干预的范围、方式、程度,以及怎样去协调好国家资本与私人资本的关系,说法和做法都一直未有定准。而这一问题恰恰是“统制经济”的灵魂和决定其成败的关键,把握、处理好了,可以极大地推动经济发展,反之,则阻碍经济发展。这个道理,现在已被很多人所认识,但在20世纪30年代时,国民政府尽管对实施“经济统制”抱有巨大热情,但对这一体制实施中,政府该怎样去发挥作用,却缺乏很好的研究,以致在开发过程中,过于偏重国家资本的扩充和政府对工业的控制,后在力有不逮的情况下,开始对政策作出调整,比如改“发达国家资本,节制私人资本”为“发达国家资本,保护私人资本”。然而,对开发事项中哪些事业以公营为宜,哪些事业则可交私人经营,始终处在游移摇摆中,至于如何去协调两者关系,使两者形成互补,更是盲人瞎马,直至战后也未有正确之方针。由于这一关系长时期不能理顺,在公营与民营事业发生矛盾时,便时有与民争利的现象发生,使“统制经济”在实施中,逐步变味为政府的“敛财经济”,以致成了当局政策嗣后为人诟病最多的地方。对国防工业和民生工业、重工业和轻工业的关系处理,这不仅仅是开发的先后次序问题,还直接关系到开发指导思想和方式。基于国家安全和备战的考虑,政府在启动西北开发时,最初采行了“工业引发农业”,“工业先于农业”战略,又有一个“建设基本重工业,以为工业化的先导”的计议,这在国难日亟的当时,是必要的。但问题在于重点发展军用工业和重工业,并不等于就可以因此而将民生工业、轻工业、手工业置之一边,尤其在重工业条件尚不具备,而轻工业、手工业发展却甚具优势的情况下,如果不从实际出发,扬长避短,不仅重工业建立不起来,原来轻工业的优势也就不再存在。西北开发中,就出现了这样的问题。西北有发展轻工业的最好条件,就其原料之丰富和完备而言,在全国堪称第一。且因西北各省物产不同,如陕西之棉纺织、面粉、油脂、造纸,甘肃之毛纺织、皮革、化工,宁夏之织毯、酸碱、造纸,青海之毛织、监硝、奶产,新疆之棉毛纺织、皮革、酿造等,发展其特宜之轻工业,肯定会有很好的收效。然而,由于建设资金有限,国家重点投入除交通、水利外,基本投向了重工业上和军事工业,轻工业的利用未得到重视,以往西北农村的传统手工业,更被置于无足轻重的地位。然而,矿业和重工业的发展,开发周期都长,且难以在短期内见效。以矿业来说,开采最初5年多半只能是从事开凿,出产则要待动工数年之后,即便提前,也还有配套设施能否跟得上的问题。如玉门石油,在开采后,每一油井的开凿,其生油量超过能炼油之量,可炼之量又超过可运之量。因为无交通可以运大型的机器,所以产量不能加大,炼出的油,因为没有工具可以运出,所以也只好让它继续“货弃于地”,收益当然无从谈起。[34]这样的问题在西北开发诸多重点项目中几乎无一幸免。加上西北开发还有不得不加以重视的国防考虑,在建设中一旦面临经济效益与国防安全难以两全的矛盾,国防的安全和需要乃第一位的,经济核算和收益则可略之不计,这种不讲效益的开发,固然属于客观情势的制约,但倘国民政府在建设上已有一定的经验积累,在计划拟订时能更客观些,有些损失也还是可以避免的。对上述因客观条件和经验不足造成的失误和损失,当时的国民政府也并非没有觉察,事实上也一直在作着调适。如在处理国营和民营关系上,1935年国民政府五全大会通过《请积极发展民营重工业以充实国力案》,开始允许民间资本介入重工业的创建。[35]在处理农、轻、重关系上也一样,在1935年启动“经济总动员”时,建设口号已从原先重点发展工业,改为强调“农工并重”。1936年,国民党五届一中全会再次通过《确定国民经济建设实施计划大纲案》,对于工业建设确定原则如下:(1)各种大规模及基本工业由政府经营或监督,并以适当条件或“租营”办法,奖励国内外资本投资;(2)具有特殊效用的手工业,政府视各该手工业经营情况,予以鼓励改进,以补救目前生产经营之不足;(3)轻工业工厂建设原则为:其一,原料产地附近,尽量集中相联的各种工业品之制造。其二,于各农业中心区域广设小规模工厂,以便农民参加制造工作,农村不致因人口减少而呈萧条状态,城市不致因工厂过多而人口拥挤,社会环境与卫生情况恶化,而户口分布也得以均衡,各地富源得以普遍开发。[36]在嗣后总结工业建设成败得失时,更指出:“西北之生产建设,经纬万端,非可一蹴而就,应由政府制定精密之全盘建设计划,逐步推进,不求速效,而收远功,并需将交通、水利、农垦、畜牧等计划与工矿计划互相配合,中央地方和人民通力合作,何者国营,何者民营,何者省营或公私合营,更宜明确规定庶不致各自为政、诿过争功。在初期建设过程中,宁、青、新三省,因人口稀少,交通不便,尚不宜创设大规模工厂,而于各地之手工业,也不宜遽加废弃。应谋改良利用,与新式工业收相辅而成之效,如在毛纺机不能自制时,以机器洗毛,手工纺毛,再用机器织成呢料或毛毯,出品也甚精美。移民数量初期也不宜过多,否则反将促成粮荒。矿产之开发,应先作精确之调查及探测,在标准轨无法输入或自制而不能完成铁路干线时,可先兴筑轻便铁道以求运输之便利及经济。各级建设人员之分发,应有统一之组织与指挥,待遇之标准应一致,以免见异思迁。在分别罗致及训练技术人员时,尤应对管理人才作适当之配备,庶不致重蹈过去事设败于管理之覆辙。至各项生产之数量,及所需资金之来源,亦应逐年预为规定,以免贻误。”[37]除具体方式的检讨外,还特别强调“工业化建设无疑应以大规模工厂为主体。但在工业落后的国家,原有的小工业及手工业,多少带有一部分既有的经济力量。在大规模工业开展之时,若计划不周,每会新的力量尚未造成,而旧的力量已被摧毁,这决非国家之福”。[38]尽管走了不少弯路,付出了不菲的代价,但有见于此,也还有值得嘉许的地方。

以上主要从主、客观条件是否具备这两方面,就西北开发成效不彰原因所作了分析和检讨。其实,这一检讨尚属表面层次的。国民政府20世纪30年代西北开发之所以难见实效,实还有其政治体制上的深层原因。仍以“统制经济”为例,国民政府在酝酿国家发展道路时,尝试“统制经济”在经济理念上值得肯定,但“统制经济”的实行是有前提的。因为“统制经济”就其本质而言,乃一种“精英型”体制,但凡要想通过实施“统制经济”来实现国家建设“跨越式”发展的国家,政府的权威、政治的清廉和机构工作的高效率,乃这种体制得以顺利运转的起码条件。而国民政府在第一项上已是先天不足,第二、三两项则更是无从谈起,不仅历年来的政界积习,如机构重叠、政出多门、冗员庞杂、人浮于事等有增无减,更有派系角力搀杂翻搅期间,造成中央与地方隔膜,上层与下层脱节,即便是政府领导建设的核心部门,也是本位盛行,互相扦格、争功诿过,政府“最高层”则忙于调处权限之争,国家对经济的“统制”,成了政治权谋的运作。[39]如此这般,经济改革在中国行进之步履艰难可以想见,难怪时文有评:“尝试‘统制经济’,最忌官僚政治,如一个国家官僚政治盛行,所制定出来的计划必定不可实行,这样的计划再滥用官僚来尝试,这样的计划经济恐怕只会是有百害而无一利。更可怕者,连计划都没有,却零零碎碎地颁布法令,今天公布若干,明天又公布若干,甚或今天公布,明天便取消,抑或有公布而不实行,实行而不彻底,开发经费养了无数统治官吏,费了无数统治经费,只得一个扰乱经济之结果,造成一种摧残经济之事实而已。”[40]这一批评极为尖锐,也确实反映了国民政府在尝试统制经济中暴露的政治改革与经济改革不同步而产生的问题。但此种问题实非“统制经济”之过,乃政府不良政治之弊也。所以,抗战后期政府在检讨西北建设之得失,制定《西北战后十年建设计划》时,有人提出“政治建设先于经济建设”的口号,认为以往西北建设中以“经济第一”来号召民众、动员民众是不够的,西北老百姓听了西北建设,“在目前所企求的是希望减少转嫁的种种负担,以及许许多多不合理的役使。他们首先要提出的,无疑是要求清明和民主的政治……否则在政治未改善之先,去提倡经济建设,是很难希望有成效的”。[41]

(原载《近代中国》第156辑,近代中国杂志社,2004年)

【注释】

[1]对于西北地域范围的界定,从见诸当时报刊的文章来看,最初众说纷纭,差异甚大,这里是采用了当时为社会普遍接受、同样也得到国民政府认同的说法。见张人鉴:《开发西北实业计划》,著者书店1934年版,第3页。

[2]李文海主编:《中国近代十大灾荒》,上海人民出版社1994年版,第169页。

[3]袁林:《西北灾荒记》,甘肃人民出版社1994年版,第71页。

[4]邵元冲:《西北建设之前提》,载秦孝仪主编:《革命文献》第88辑,中国国民党党史史料编纂委员会1981年版,第158页。

[5]周宪文:《东北与西北》,载《新中华》第1卷第11期。

[6]孙中山:《上李鸿章书》,载《孙中山全集》第1卷,中华书局1981年版,第18页。

[7]汪兆铭:《开发西北为总理实业计划之重要部分》,见《西北问题》1934年9月创刊号。

[8]1933年7月,《独立评论》社出版现代化问题讨论专辑,汇集讨论文章26篇。其他刊物如《东方杂志》、《独立评论》、《经济建设季刊》、《中国实业》及《三民主义半月刊》等,也都有不少这方面的文章发表。

[9]讨论文章可参见董芝学:《中国现代化的基本问题》;陈彬苏:《现代化的方式与先决条件》,载《申报月刊》第2卷第7期;吴景超:《我们没有歧路》;贺岳僧:《解决中国问题应走的路》,载《独立评论》第125、131号;漆琪生:《中国国民经济重心安在》,载《东方杂志》第32卷。

[10]翁文灏:《建设与计划》,中国第二历史档案馆馆藏档案,全宗号二八(2),案卷号3727。

[11]穆藕初:《统制经济与中国》,载《银行周报》1933年第17卷第37号。相似说法还可见刊登在同期上的马寅初文《谈统制经济问题》、罗敦伟文《中国统制经济的客观条件》等。

[12]参见1931年国民党四全大会第七次会议通过的《国家建设初期方案》,载秦孝仪主编:《革命文献》第76辑,中国国民党党史史料编纂委员会1981年版,第149页。

[13]见《西北问题》创刊号,1934年3月。

[14]1932年12月19日国民党中央执行委员会第四届第三次全体会议通过,内容见秦孝仪主编:《革命文献》第89辑,中国国民党党史史料编纂委员会1981年版,第27页。

[15]《行政院关于国民党中央政治会议四届三中全会褚民谊等提开发西北各案训令》,中国第二历史档案馆编:《中华民国史档案资料汇编》(5),江苏古籍出版社1994年版,第70页。

[16]详见《长江通讯社西北考察团史料两件》,载《民国档案》2000年第3期。

[17]有关该委员会的情况,详见本书中《留学归国人才与国防设计委员会的创设》一文。

[18]翁文灏拟《国防设计委员会之目的及说明》(1932年12月),中国第二历史档案馆馆藏档案,全宗号二八(2),案卷号3727。

[19]调查主要由委员会委员、专员、主任或秘书负责担任,但为节省人才及经费起见,间或选择成绩素著之机关,将一部分调查工作委托办理,例如实业部地质调查所、北平社会调查所、中国经济统计研究所等。详见《参谋本部国防设计委员会秘书厅工作报告》(1934年),中国第二历史档案馆馆藏档案,全宗号二八(2),案卷号3727。

[20]对于这一时期大量出台的计划,由于其中确有一些官场的“敷衍空文”,但平心而论,这些计划中的大部分是根据西北实际情况拟订的,特别是那些出自学者、科学家和技术人员之手的计划,不仅方法科学,设计周密,而且内容详尽、充实,至今仍不失重要价值。

[21]详见《开发西北计划书》,参见时伯齐:《开发西北与设计问题》,载《开发西北》1934年第1卷第5期。

[22]在西北开发中,将西京、洛阳、兰州、西宁作为中心开发城市,既有经济示范意义,也有政治上的考虑。因为在西北开发进行初期,国民政府能有效施加影响的主要是陕、甘、青三省,新疆其时还在盛世才统治之下,宁夏因马鸿奎统治,国民政府影响都有限。

[23]关于这一时期国家建设重心逐步转向战时经济的情况,详见穆湘钥:《国防实业管理工作计划大纲》,中国第二历史档案馆馆藏档案,全宗号二八(47),案卷号21。

[24]《西北建设》1931年4月21日。

[25]见《全国经济委员会四年工作报告》(1937年),未刊,南京图书馆特藏部馆藏。

[26]见《建设》1931年第11期。

[27]陕西省林务局:《西北林务局之任务与其工作程序》(未刊),南京图书馆特藏部馆藏。

[28]详细请见《西北造林》,见《大公报》1935年7月20日;《中国经济年鉴》(续编),商务印书馆1936年版,第13页。还可见《西北开发计划》,建设委员会编:《建设委员会公报》第16期,载沈云龙主编:《近代中国史料丛刊续辑》,文海出版社1990年版。

[29]安汉、李自发:《西北农业考察》,大东书局1933年版,第7页。还可见《宋子文考察西北经过》,载《大公报》1934年6月26日。

[30]《确定边区建设方针并切实进行案》,载秦孝仪主编:《革命文献》第76辑,第147页。

[31]姚寻源:《西北卫生事业报告》,载秦孝仪主编:《革命文献》第88辑,第412页。还可见《一年来之全国经济委员会西北各项建设事业实施简要状况》,载《开发西北》第3卷第1、2期合刊。

[32]翁文灏:《中国工业化的形态》,见谷春帆:《中国工业化计划论》,重庆商务印书馆1945年版,第26页。

[33]在这个时期中,中国许多最有才华的知识分子、科学家和技术人员首次进入了政府部门。国防设计委员会的创立就是最好的例子。该委员会工作到1935年3月止,4月改组为资源委员会。是年底,行政院改组,蒋介石继任行政院长,各部会首长相应易人,9个部长加上行政院秘书长、政务处长11人中5位资源委员会委员入阁,他们是秘书长翁文灏、政务处长蒋廷黻、铁道部长张嘉熬、教育部长王世杰、实业部长吴鼎昌,因此这届内阁也有“三元巷内阁”之称(三元巷为资源委员会机构所在地)。

[34]张嘉敖:《如何开发西北》,载《工程》第15卷第4期。

[35]国民党第五次全国代表大会:《请积极发展民营重工业以充实国力案》,中国第二历史档案馆馆藏档案,全宗号四二二(3),案卷号350。

[36]见天津《大公报》1937年5月21日。关于这一政府文献中提到的“发展乡村工业”的思想,到20世纪40年代初时已有较为系统、成熟的见解和阐述,详见顾翊群:《中国战后农村工业化问题》,载《大公报》1943年6月20、21日。

[37]《西北生产之现状及改进办法》,载中央银行经济研究处编:《经济情报丛刊》(内部不定期刊物),1943年。

[38]顾毓、王泉:《中国工业化之型式》,载中国国民党中央执行委员会训练委员会编:《中国工业建设论文选辑》,第74页。

[39]以《蒋廷黻口述回忆录——行政院政务处长时期》中的记述为例:蒋介石担任行政院长后,曾打算重用蒋廷黻,改革中央行政。在调整经济组织方面,提议取消全国经济委员会和建设委员会,把铁道部改为运输部,主管铁路、公路、水运和空运,而交通部主管邮电和通信等业务。另将农业工作自实业部划出而成立农林部。但他的提议立刻面临极大压力和阻力。实业部长吴鼎昌不希望农业工作从实业部划出;铁道部长张嘉敖不愿接受招商局的滥船和大批冗员;全国经济委员会秘书长秦汾说该会做了很多事,不该裁撤;建设委员会人员告诉蒋廷黻,张人杰与孙中山是莫逆之交,与蒋介石也交情非浅,不能裁撤。最后,连秘书长翁文灏都劝蒋廷黻不可操之过急。1936年3月,蒋介石将翁文灏与蒋廷黻工作对调,蒋廷黻大失所望。载《传记文学》1978年第32卷第4期。

[40]吴达诠:《统制经济问题》,载《银行周报》1933年第17卷第37期。

[41]见徐旭:《西北建设论》,重庆中华书局1944年版,第8、9页。